litceyvib.ru 1 2 ... 4 5

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


О ДОСТУПЕ К ИНФОРМАЦИИ


Краткий обзор и анализ


Елена Константиновна Волчинская,


Советник аппарата Комитета по безопасности Государственной Думы ФС РФ


Член Российского комитета Программы ЮНЕСКО «Информация для всех»


Содержание:


  1. Конституционные права граждан на доступ к информации и принципы ограничения этих прав

  2. Реализация права на доступ к информации

  3. Реализация права на распространение информации

  4. Ограничения права на доступ и распространение информации

  5. Защита информации от искажения, модификации и незаконного копирования

  6. Ответственность за нарушения прав на доступ к информации,

  7. распространение информации и ограничения права

  8. Проблемы и особенности доступа к информации и защиты права на информацию в Интернете

Примечания


1. Конституционные права граждан на доступ к информации и принципы ограничения этих прав


Конституция РФ (часть 4 статьи 29) устанавливает общее право каждого «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Право искать и получать информацию рассматривается нами как право доступа. Оно конкретизируется рядом статей Конституции РФ.


Статья 42 устанавливает права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды.


Право каждого на возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, обеспечивается установленной ч. 2 статьи 24 обязанностью органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить такую возможность.

Требование к опубликованию для всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, (ч. 3 ст. 15), также создает гарантии доступа к такой информации.



Право на информацию о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, обеспечивается ответственностью должностных лиц за сокрытие такой информации, установленной ч. 3 статьи 41.


Право свободно производить, передавать и распространять информацию обеспечивается, в первую очередь, гарантией свободы массовой информации (часть 5 статьи 29), свободой литературного, научного, технического и других видов творчества (ч. 1 ст. 44), в процессе которого создается информация, в том числе предназначенная для публичного распространения, а также свободой совести и вероисповедания, включая распространение религиозных и иных убеждений (ст. 28)


Указанные права не являются абсолютными и ограничиваются в интересах других людей, общества в целом и государства.


Конституция РФ устанавливает общие принципы ограничения прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 55) федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства.


Одновременно в ч. 3 ст. 17 установлен общий принцип ограничения гражданских прав «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Этот принцип конкретизируется правом на личную и семейную тайну (ч. 1 ст. 23), тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, (ч. 2 ст. 23), запретом собирать, хранить, использовать и распространять информацию о частной жизни лица без его согласия (ч. 1 ст. 24).


Интересы общества защищены конституционным запретом на пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду (ч. 2 ст. 29).


Интересы государства обеспечены ограничением свободы распространения информации в целях защиты государственной тайны (ч. 4 ст. 29).


Установленные Конституцией РФ права на получение и распространение информации, обязанности органов государственной власти по обеспечению этих прав и принципы ограничения этих прав характерны для демократических правовых государств, к которым относится и Россия, а также полностью соответствуют международным актам, определяющим общепризнанные права и свободы человека и гражданина, в том числе Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Международному пакту о гражданских и политических правах и другим.


2. Реализация права на доступ к информации


Законодательство РФ не определяет перечень информации, доступ к которой юридических и физических лиц должен быть обеспечен, и это правильно, поскольку многие законы в рамках сферы правового регулирования устанавливают либо обязанность предоставлять некоторую информацию, либо запрет на ограничение доступа к информации.


Так Федеральный закон №24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» в ст. 10 устанавливает указанный запрет:

«3. Запрещено относить к информации с ограниченным доступом:


  • законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;

  • документы, содержащие информацию о чрезвычайных ситуациях, экологическую, метеорологическую, демографическую, санитарно - эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом;
  • документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне;


  • документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан».


Закон РФ «О государственной тайне» также устанавливает в ст. 7 перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне:

  • о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

  • о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;

  • о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

  • о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

  • о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

  • о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;

  • о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.


Очевидно, что эти перечни пересекаются, но они имеют различное назначение. Если Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» запрещает ограничивать доступ к определенной информации (то есть устанавливать для нее какой-либо режим ограниченного доступа), то Закон РФ «О государственной тайне» вводит ограничения на установление одного из таких режимов - режима государственной тайны.

Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» определяет в ст. 3 в качестве направлений государственной политики формирование и защиту государственных информационных ресурсов, а также создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений на основе государственных информационных ресурсов.



К сожалению, Закон не обеспечил ясности в содержании и правовом режиме понятия «государственные информационные ресурсы». Между тем, все положения закона, касающиеся права доступа, построены на основе этого понятия.


«Информационные ресурсы» определены как «отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах)» (ст. 2). Из этого следует, что два документа уже могут считаться «информационным ресурсом», но 102 документа не правомерно будет отнести к «информационным ресурсам», если они не включены в информационную систему. При этом не установлен порядок включения документов в информационную систему.


Но поскольку информационные ресурсы объявлены объектом права собственности и элементом состава имущества (ст. 6), можно предположить, что информационные ресурсы не могут считаться таковыми до тех пор, пока они не будут включены в состав имущества, не получат отражения в бухгалтерских документах первичного учета и т.д. Однако даже это предположение не позволяет однозначно выделить из информационных ресурсов государственную часть и установить, кто же конкретно является «собственником» этих ресурсов. Особенно сложно этот вопрос решается в отношении «совместной собственности» Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.


Указанным законом установлены и некоторые принципы реализации права доступа к информации из информационных ресурсов и использования этой информации (статьи 12 и 13). В частности, «граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом».

Указанная норма, по существу, заставляет граждан, запрашивающих в органах государственной власти информацию о себе, обосновывать свой запрос, поскольку запрашиваемая информация относится к так называемым персональным данным и является конфиденциальной.



Закон позволяет использовать информацию, полученную на законных основаниях из государственных информационных ресурсов гражданами и организациями, для создания ими производной информации в целях ее коммерческого распространения, при этом в качестве обязательного требования установлена ссылка на источник информации (п. 2 ст. 12).


Закон устанавливает обязанность органов государственной власти, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов, обеспечивать условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствии с обязанностями, установленными положениями этих органов (п. 4 ст. 12). Они определяют порядок накопления и обработки документированной информации с ограниченным доступом, правила ее защиты и порядок доступа к ней.


Отказ в доступе к информационным ресурсам, формируемым органами государственной власти и органами местного самоуправления, может быть обжалован в суд (п. 2 ст. 13).


Все информационные ресурсы, необходимые «для обеспечения права граждан на доступ к информации» должны быть зарегистрированы (п. 3 ст. 13). Правительство РФ устанавливает «перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услуги» (п. 4 ст. 13). Полное возмещение должно осуществляться из средств соответствующих бюджетов.


В течение 9 лет после принятия данного федерального закона не были конкретизированы ни система формирования и развития государственных ресурсов, ни механизмы получения информации из этих ресурсов.


Таким образом, законодательная база для реализации конституционных прав на получение информации, касающейся прав, свобод и обязанностей человека, не была создана.

Две попытки внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов «О доступе к информации» не увенчались успехом. Оба проекта по разным основаниям были отклонены, хотя их концепции существенно отличались.



Необходимо признать, что объективно существуют проблемы формирования концепции законопроекта «О доступе к информации». Они связаны, прежде всего, с трактовкой конституционных прав на доступ к информации.


Проблема фокусируется на слове «доступ» и проявляется в формулировании целей закона, правомочий органов, прав граждан и т.д. Для целей закона из комплекса конституционных прав, как правило, выделяются права «искать и получать». Это означает, что лицо вправе искать и получать информацию, а органы обязаны ее предоставить. Когда этот комплекс прав и обязанностей заменяется словом «доступом», устанавливаются своеобразные акценты: на первый план выходит право искать и получать, а не обязанность предоставлять. Однако закон разрабатывается именно для создания механизма обеспечения права. Таким образом, если в названии проекта можно сохранить слово «доступ», то в тексте необходимо более точно употреблять глаголы.


Обязанность органов государственной власти предоставлять информацию, которая следует из права получать, в ряде законопроектов трактуется как «информационная услуга». Государство, по нашему мнению, не оказывает услуги по доступу к информации, это его административная функция. Услуги оказываются на основании договора услуги, который в данном случае не заключается.


Один из законопроектов «О праве на информацию в Российской Федерации», базировался на постулате, что «право на информацию является неотчуждаемым правом человека и гражданина» и оперировал всем комплексом прав, гарантированных в части 4 статьи 29 Конституции РФ. В законопроекте право на информацию рассматривалось как «право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию на территории Российской Федерации».

На первый взгляд, выбор указанного комплекса прав в качестве предмета правового регулирования опирается на Конституцию РФ и обусловлен желанием создать основу для максимально полной реализация конституционных положений. Вместе с тем, последующие попытки определить содержание каждого из перечисленных в части 4 ст. 24 Конституции РФ прав, свидетельствуют о неизбежности отсылки к федеральным законам, регулирующим большинство из возможных правоотношений по поводу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации1.



Практически в каждом федеральном законе закреплены право на получение тех или иных сведений или обязанность по предоставлению каких-либо сведений, либо обязанность распространять информацию (доводить до всеобщего сведения). Таким образом попытка реализовать весь комплекс «прав на информацию» лишает законопроект самостоятельного предмета регулирования.


Исходя из этого опыта, представляется целесообразным при разработке нормативной базы для обеспечения доступа к информации ограничиться вопросами, которые в наименьшей степени урегулированы законодательством - это вопросы доступа граждан к информации органов государственной власти РФ и, соответственно, обязанности последних по предоставлению информации.


Вторая проблема концепции связана с составом субъектов, вступающих в правоотношения по поводу доступа к информации. Один из законопроектов исходил из идеи максимального расширения круга субъектов права на информацию, то есть был реализован принцип: «любое лицо вправе получить информацию у любого лица». При этом, законопроект оперировал термином «каждый», относя его к физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления.


Такой подход нельзя признать юридически корректным, т.к. термин «каждый» по смыслу Конституции РФ объединяет субъектов правоотношений - физических лиц, имеющих различный правовой статус (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства).


Таким образом распространение комплекса прав человека и гражданина на юридических лиц и органы власти представляется противоречащим норме и духу Конституции РФ. В свою очередь, различный правовой статус субъектов, определенных законопроектом, не позволяет создать единый механизм реализации права на информацию, поэтому предлагаемый подход представляется концептуально неверным.

В одном из инициативных проектов о доступе к информации из сферы действия закона были выведены отношения между органами власти по поводу предоставления информации, что вряд ли можно признать удачным, поскольку эти правоотношения содержат конфликт интересов и требуют правового решения.



Третья проблема касается определения состава информации, к которой необходимо обеспечить доступ. Во-первых, следует определиться, к чему обеспечивается доступ: «к информация о чем-то» или «к информации из каких-то ресурсов». Опора на «государственные и муниципальные ресурсы» приводит к переносу в законопроект всех проблем Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации». Юридический смысл, содержание, порядок формирования таких ресурсов до сих пор не определены, по поводу «собственности» на информацию не прекращаются споры. В конечном итоге, лицу, запрашивающему информацию, совершенно не важно, кому именно она принадлежит (принцип формирования ресурсов - право собственности), важно где она лежит и о чем она.


Во-вторых, достаточно сложно установить конечный перечень информации (или хотя бы категорий информации), которая должна находиться в свободном доступе, хотя такой перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, был определен для Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти Постановлением Правительства от 12 февраля 2003 г. № 98. Постановлением предписано федеральным органам исполнительной власти:


  • «обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, за исключением сведений, отнесенных к информации ограниченного доступа, путем создания информационных ресурсов в соответствии с перечнем, утвержденным настоящим Постановлением;

  • своевременно и регулярно размещать указанные информационные ресурсы в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет;

  • систематически информировать граждан и организации о деятельности федеральных органов исполнительной власти иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации».

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления Правительство рекомендует принять меры по обеспечению доступа граждан и организаций к информации о своей деятельности.



Во исполнение указанного Постановления Правительства РФ самим высшим органом исполнительной власти и федеральными органами исполнительной власти были созданы сайты в сети Интернет, которые существенно отличаются как содержанием информации, навигационными возможностями, так и дизайном. По-видимому, здесь необходимы некоторые общие требования, минимальные стандарты, для того, чтобы потребность в информации была удовлетворена оперативно и с наименьшими трудозатратами.


Уместно напомнить, что данное Постановление не распространяется на другие ветви государственной власти: законодательную власть и судебную. Между тем, информация о деятельности этих органов также чрезвычайно важна для реализации конституционных прав и свобод.


Указанное Постановление, хотя и является важным шагом на пути реализации названных прав и свобод, но не создает полноценный механизм доступа к информации.


Масштабы нашей страны и объемы официальной информации (включая законодательство) предопределяют необходимость или даже неизбежность обеспечения доступа к информации с использованием информационных и телекоммуникационных технологий.


Источником официальной информации всегда были библиотеки, они сохраняют свою роль, но она может быть многократно усилена за счет создания электронных библиотек, правовой статус которых также пока не определен. Если опубликование официальных документов в обычных СМИ всегда лимитировано объемом печатных страниц, то электронные СМИ могут предоставить такую возможность практически безболезненно, прежде всего, электронные СМИ органов государственной власти, для чего они должны быть в этом статусе зарегистрированы.


Второй немаловажный вопрос - как найти информацию (получить доступ). Здесь возможны разные варианты, в том числе:

  • самостоятельно (в официальных СМИ, в библиотеках, путем запроса в орган государственной власти или орган местного самоуправления, через подключение к Интернету, как с личного компьютера, так и в пунктах публичного доступа);


  • через посредника, который особенно необходим для лиц, не имеющих возможности подключения к Интернету, не имеющих навыков поиска информации и т.п. Такие посредники должны находиться в пунктах публичного доступа (библиотеки, почтовые отделения, помещения органов местного самоуправления).


Создание правовых условий для функционирования инфраструктуры публичного доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления - это тоже одна из задач законопроекта «О доступе к информации».


В отсутствие федерального закона органы власти устанавливают самостоятельно правила работы с обращениями граждан, в том числе касающимися запросов на получение той или иной информации2. Огромные массивы общественно-значимой информации находятся на хранении в Архивном фонде Российской Федерации, в фондах государственных и муниципальных библиотек, музеев. Доступ к этой информации регламентируют соответственно Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, Федеральные законы «О библиотечном деле» и «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». Эта законодательная база сложилась в около 10 лет назад и, естественно, не учитывает новые технологические возможности получения, хранения и предоставления информации.

Наиболее показательным является пример с созданием и функционированием в сети Интернет частных электронных библиотек, деятельность которых не регулируется законом, вследствие чего в процессе этой деятельности нередко нарушаются права авторов, представленных в таких библиотеках изданий. Правительство РФ подготовило новую редакцию федерального закона «Об Архивном фонде и архивах в российской Федерации». Этот законопроект под названием «Об архивном деле в Российской Федерации» внесен в Государственную Думу 02.12.2003 г. и принят в первом чтении 19.03.2004 г. Законопроект учитывает, что в состав архивов могут входить электронные документы, но не предусматривает при этом никаких особенностей их хранения и предоставления. Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что нормативную правовую базу, обеспечивающую реализацию конституционных прав и свобод граждан по доступу к информации, отличает противоречивость и фрагментарность, она базируется на нормативных правовых актах органов исполнительной власти, а полноценное законодательное обеспечение отсутствует.



Противоречивость и неразвитость правового регулирования общественных отношений в информационной сфере приводят к серьезным негативным последствиям:


  • не обеспечивается эффективная реализация и защита конституционных прав личности на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и достоинства (на это указывают масштабы неконтролируемого распространения баз, содержащих персональные данные, распространение таких данных в Интернете и т.п.);

  • слабо реализуется возможность конституционных ограничений свободы массовой информации в интересах защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства (об этом свидетельствует содержание материалов бумажных и электронных СМИ, повсеместное нарушение ими Закона «О рекламе», не регулируемое распространение порнографической информации и информации о сексуальных услугах и т.п.);

  • не созданы благоприятные условия для свободного и оперативного доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления, непосредственно затрагивающей права и свободы личности, хотя начало положено формированием сайтов органов исполнительной власти;

  • правоприменительная практика выявила несовершенство системы защиты государственной тайны, которая недостаточно ориентирована на современные угрозы, исходящие от использования новых информационных технологий и компьютерных сетей;

  • не обеспечена защита прав участников электронной коммерции, они работают на свой страх и риск, особенно велик этот риск у покупателей;
  • отсутствуют правовые механизмы противодействия манипулированию информацией, что проявляется, с одной стороны, в невозможности легко проверить достоверность предоставляемой информации, а с другой стороны, в распространении средств и методов манипулирования информацией, особенно в рамках избирательных кампаний;


  • увеличились масштабы нарушения прав интеллектуальной собственности, что связано с развитием Интернета, сложностью контроля за использованием в Сети объектов интеллектуальной собственности, распространением электронных библиотек, деятельность которых не регулируется;

  • отсутствует защита интересов государства и общества в сфере использования государственных информационных ресурсов, не определены принципы отнесения информационных ресурсов к государственным и к национальному достоянию, не обеспечен беспрепятственный доступ к государственным ресурсам и порядок их создания, развития, поддержания.



следующая страница >>